职业病特别救助基金制度的法律初探

职业病特别救助基金制度的法律初探

       【摘  要】职业病的发生、发展及防治特殊性决定了统一的工伤保险保障模式不能充分、有效地保护职业病人权利;建立职业病特别救助基金对于职业病诊断、保障及有效分散用人单位风险、化解劳资纠纷、维护社会稳定意义极为重大;职业病特别救助基金,可通过预提费用、行政处罚、社会募集、财政支援等多渠道筹资.

       【关键词】职业病 救助 特别基金 工伤保险

       【正  文】

       进入新世纪,中国改革开放朝深水区缓步推进,各种社会矛盾错综复杂.关联着亿万劳动者权益的社会保障法律制度,也在因应着政治大局的变化而逐步发展.

       2007年《劳动合同法》的立法及随后配套法规、政策的陆续出台,给三十余年超高速经济改革遗留的劳资积怨割开了引流的巨创.无论社会各界对该法如何褒贬,一个不争的事实是,《劳动合同法》出台后,各地法院受理的劳动争议案件先是井喷,一年后则逐渐回落,但依然维持在较高位.这表明,一部因应社会矛盾焦点的法律,是能够在一定程度上化解矛盾的.

       反观社会保障领域的立法,虽然也先后出台了《社会保险法》、修正了《职业病防治法》和《国务院工伤保险条例》,但在职业病保障这个特定的领域,基本的制度框架并未有任何改进,职业病与一般工伤事故依然施行着统一的工伤保险制度.但这种统一保障的模式,已经日益凸显其不适.

     《职业病防治法》在职业病防治框架、诊断制度等方面作了一定的修改,但不能不看到,监管部门的调整、诊断机构的增加与诊断标准的放宽,只能是部分地对职业病防治乱象进行微调,对于用人单位履行防治义务加重了监管压力,而对于职业病诊断与鉴定的根本障碍、对于职业病人获取保障的巨大障碍,此次修正作用有限.

       问题的关键在于职业病保障模式的未能适时调整.

       不同类型的伤害,需要不同的保障制度

       一、职业病与一般工伤的区别

       职业病是一种因工作环境中存在有毒有害危险因素所致的疾病.与一般工伤事故相比,

       职业病存在以下几个明显的不同:

       一是职业病与一般工伤发生的原因不同.职业病是劳动生产过程中由职业性有毒有害因素引起的疾病,一般需要较长时间的接触过程;工伤则是劳动生产过程中由于不安全、不卫生等因素引发的意外事故,导致人体器官组织受到破坏或生理功能发生障碍,其发生的原因是剧烈的、偶然的外来事故.

       二是职业病与一般工伤发生的表现形式不同.职业病的发病通常会有一定的潜伏期,短则数月,长则数年,且症状的显现会延续一定时间而逐渐显现;工伤发生后,事故对伤者肢体或者组织器官所造成的创伤会即时显现.

       三是职业病与一般工伤形成的伤害结果不同.职业病往往表现为缓发性的伤害,较多的表现在体内器官生理机机能的损伤(如尘肺、职业肿瘤、哮喘等),且多为不可逆转并持续加重的损伤;工伤则表现为暂时的丧失劳动能力,创伤经过治疗一般可以痊愈或者得到稳定控制.

       二、统一工伤保险模式对职业病人的保障存在的弊端

       职业病与一般工伤的上述区别,导致现行的工伤保险制度对于职业病的保障存在诸多弊端.

       (一)工伤待遇的初步获取难.

       工伤待遇的启动需要工伤认定,而职业病则须在确诊之后才能进入工伤认定程序.但由于职业病发病的特殊性,导致职业病诊断往往因为潜伏期长、劳动关系无法确认、致病因素与疾病之间的因果关系不易确认等等而难以及时确诊.虽然《职业病防治法》规定了疑似职业病人的待遇保障,但疑似职业病本身也是一个有待确认的标本,与职业病相比,疑似职业病除了在因果关系这个要件上宽松之外,对于致病因素和劳动关系的存在乃至疾病本身的界定等要件完全是相同的.如此一来,势必导致患者长时间无法进入社会保险保障的门槛,而由其独自承担全部治疗成本.

       职业病诊断作为职业病社会保障制度中的最初环节,其设计初衷当然不应是限制患者获取保障,而应当是尽可能地让符合条件的患者便捷地获取保障.反观现行规定,职业病诊断过程因牵涉到用人单位的赔偿责任和工伤保险基金的支付,极易受到人为干扰,导致本来的医学技术活动变成了劳动行政管理和用人单位赔偿责任需要兼顾的准医疗卫生行政处理行为.

       (二)职业病人后续待遇的支取难.

       职业病人的后续待遇包括治疗待遇与生活待遇.与一般工伤不同,职业病无法痊愈,需要长期持续接受治疗,而且病情容易波动和晋级加重,在这个很可能终其一生的治疗过程中,治疗费用与生活待遇的支取往往给患者带来极大不便,甚至是无法接续的巨大风险.

       现行工伤保险实行地方(一般为设区的地级行政区划)统筹,跨地市尚且存在交接手续繁琐,更不要说跨省转移了.对一般工伤人员来说,为免后续支取的困难,其完全可以采取一次性支付的办法,了断与发生地社保基金及用人单位之间的权利义务关系,但对职业病患者而言,一次性了断显然风险极大,因为谁也无法担保病情不会恶化加重,即使是初次鉴定伤残达不到等级的职业病.

       而且,现行《工伤保险条例》规定,对于经劳动能力鉴定伤残等级七级以下的工伤,用人单位可以终止双方劳动关系,而在一些地方比如广东省,规定对于五、六级工伤经伤者本人提出亦可终止劳动关系,实践中所谓"本人提出"完全可能出现非本人自愿提出而被视为本人提出的情形.一旦终止劳动关系,与其相依的工伤保险待遇即随之终止,而无论日后职业病病情如何发展.

       何况,就算双方保持劳动关系,用人单位甚至一些地方的社保和医疗机构也会对职业病人的费用支取上设置一些表面合法的障碍,比如不合理的考勤,比如长期住院的活动限制等等.职业病人需要持续治疗,但职业病人同样需要正常人的家庭和社会生活,漫长的后续治疗过程中,职业病人如果长期局限在医院内,或者继续接受用人单位每天的考勤,势必极大影响治疗效果.

       (三)职业病人可享受的待遇并不能对应其损失.

       职业病人所遭受的伤害与一般工伤人员的伤害不可相提并论.一般工伤伤害可以治愈,创伤给受伤部位及人体身心造成的伤痛是相对确定和有限的,与此相适应,工伤保险根据既定的伤残等级向伤者支付相应的工伤待遇,这一模式自有其简易、有效的优势.但对职业病人来说,由于终其一生患者都需要在持续的治疗中生活,而且疾病所造成的身心伤痛还在持续发展、加重,则这种根据伤残等级固定工伤待遇的模式就难免机械、刻板,无法充分反映职业病人的全部损失.

       三、统一模式对职业病人保障不足的制度根源

       现行工伤保险制度实行无过错、低补偿、广覆盖的原则.这一原则决定了工伤保险制度必需充分考虑到两个因素:一是用人单位的利益不致受到太大的分割,二是工伤人员的救助得到最基本的保证.但在优先追求经济发展的市场经济国家,用人单位挟其经济资源强势裹挟行政资源往往左右着一国工伤保险缴费费率、参保比例、保障程度等工伤保险基本走势,而劳工工伤权益的空间则一再被挤压.

       无过错、低补偿、广覆盖作为现代工伤保险制度的基本原理,对于职业病保障当然也同样适用,但仅有此三原则还不足以满足职业病社会保障之需.个中最大的障碍在于过错问题.在一般工伤事故中,用人单位的过错往往被人们有意无意地化解为无心之过无意之失,实践中也确实普遍存在着非人为动因导致的生产事故,比如生产设备、工艺设计方面的先天不足,比如纯外来偶发因素的突然介入等等,虽然这其中相当比例的工伤事故严格来说依然可以看出用人单位的不够重视,但既然推行风险分摊、社会保障,经济发展优先考虑的背景下国家对用人单位的主观责任被一再淡化就成为理所当然.但无论如何,用人单位预先知道风险、也能够防范、却故意不去防范,或者明知风险存在却依然罔顾劳动者生命健康而继续生产,此时其主观过错就已然彰显,法律责任倘使再不及时跟进,所引发的将不仅仅是个案受害者的不满,更可能引发基本社会公义的信任危机.

       职业病的产生,恰恰表明了用人单位在风险方面的明知和在防范举措方面的消极甚至逃遁.无论是致病粉尘的产生、消减,还是有毒有害化学品的使用、管控,对于企业所有者和经营者而言均为基本的常识,也有足够的能力去实施,而其所以偷逃、放纵,无非是经营成本的压力与利润的诱惑所致.而此时,经营成本的压力,与劳动者生命健康的伤害,二者无论是个体成本的比较,还是社会成本的对冲,均不可同日而语,孰轻孰重,不言而喻.

       另外,或许更为重要的是,这种先天不足的工伤保险模式,于其支付程序上亦难免机械和过于严格,这一方面固然因为国家社会法法律制度的不够发达,导致保障优先保险便民的基本理念无法贯彻于制度及其实施中,另一方面则更因为统一模式本身在制度设计方面的无法因应特殊情况,导致无论是职业病的诊断、待遇的申领乃至保障的范围均受到统一模式的处处掣肘,而不能充分反映出职业病相较于一般工伤所存在的典型特殊性.

       既然如此,我们就该引入一种不太同于现行工伤保险的保障模式,这种模式既要完全体现工伤保险基本原理,更要充分照顾职业病的特殊性,换句话说,这种新型模式应当有效分摊用人单位事故风险,又要因应职业病发病特性,让患者尽量早些享受到保障,不再受诊断之累认定之苦,且医疗待遇终生不虞,而对部分职业病高发行业企业,则在缴费上适度高标.

       这,就需要建立职业病特别救助基金.

       职业病特别救助基金制度的初步构想

       一、资金来源

       建立职业病特别救助基金(以下简称"特别基金"),宜实行经营单位缴交为主、财政补助为辅、广纳社会捐助而劳动者无需承担的资金筹集政策.

       (一)用人单位缴交

       职业病致病因素可谓无处不在,但凡有职业存在的地方就会有相应的职业危害.狭义上的职业病当然是指依据国家法律得以确诊的那一部分与职业相关的疾病.但为着充分发挥现代工伤保险制度的优势和充分保障广大劳动者权益,职业病特别救助基金的缴费单位应一视同仁,但又有所区别.

       缴交特别基金参保费用,应当成为所有用人单位的基本义务,这一点,与一般工伤保险并无二致.至于具体缴费标准,此处不再展开论述.

       但职业病毕竟会根据行业、企业甚至具体的工作岗位而有所不同,因此,特别基金的缴费,应当参考各行业的职业病发病机率予以设定不同费率.

       (二)财政补助

       职业病是社会病,职业病患者的劳动不仅对用人单位利润有贡献,对地方、国家和社会也有贡献,国家对此应承担兜底责任.

       (三)社会捐助

       完善慈善及捐助制度,使捐助者享受相应的认可与待遇,激励其他人效仿.

       (四)行政处罚

       对职业病高发单位及职业防护严重不足存在高风险的用人单位,安全生产监管部门可以对其处以严厉处罚,促其整改和完善.

       二、基金制度

       1、特别基金完全独立于其他社会保险基金.

       2、建立职业病诊断医院与诊断医生资格制度,且诊断医生享有完全独立的诊断执业权利,任何单位及个人无权干预.

       3、享受职业病待遇无需工伤认定,只要有相应诊断资质的医生出具诊断结论,即可直接享受职业病待遇.

       4、职业病待遇自动持续发放.(2013/3/31)

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