执行程序中行政部门协助变更股权若干问题研究

　　执行程序中行政部门对有限责任公司股权变更的协助执行，实践中一般存在两种情形：一是权利人依据人民法院作出的关于股权确认、股权转让等以股权本身为判项指向的民事判决，请求行政部门基于民事判决直接将案涉股权变更至其名下，如行政部门拒绝迳行变更，权利人向人民法院申请执行、，人民法院作出协助执行通知书要求行政部门变更。此时的股权变更受让主体为申请执行人。对于具有股权变更内容的民事判决，凡权利人持判决向工商部门申请变更登记，工商部门应当迳行变更，无需进入执行程序；但是，这种规则在实践中障碍颇多，部分地方工商部门拒绝受理此类变更，权利人只有转而向人民法院申请强制执行，从而通过人民法院作出协助执行通知的方式要求工商部门变更。二是在以金钱给付债权为标的的执行案件中，被执行人不能履行债务，人民法院通过拍卖、变卖或是强制、协议抵债方式对股权予以处分，因而作出协助执行通知书要求行政部门对股权变更。此时的股权变更受让主体主要为实受人等执行案件利害关系人，在抵债处分方式下则是申请执行人。目前，相关行政部门对于股权的协助变更，还存在若干问题需要解决。

　　一、人民法院要求协助变更股权，工商部门应当迳行变更还是先行实体审查

　　公司法第三十二条确立了股权效力基于工商登记的对抗性要件：“公司应当将股东的姓名或者名称向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人。”因而，人民法院对股权进行强制变更，除制作并送达执行裁定外，需向工商部门制作并送达协助执行通知书，旨在要求将工商登记资料上相应股权份额变更登记到申请执行人、第三人名下。

　　目前，工商部门对人民法院股权变更的协助执行，在运行方面应该说是基本顺畅的。国家工商行政管理总局基于民事诉讼法第二百五十一条“人民法院需要办理有关财产权证照转移手续的，可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”的规定，曾于2010年6月作出（工商法字[2010]116号）《关于<工商行政管理机关对人民法院的协助执行通知书是否负有审核责任的请示>的批复》：“行政部门根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政部门必须履行的法定协助义务；工商行政管理机关在协助人民法院执行时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查，不负有审核责任。工商行政管理机关认为协助执行事项存在错误的，可以向人民法院提出书面建议，并要求其记录在案，但不应当停止办理协助执行事项。”

　　但是，目前仍有观点认为，人民法院生效裁判文书及协助执行通知书不能作为工商部门变更股权登记的依据，即使人民法院提出协助要求，工商部门仍需要对股权变更的适法性问题进行实体审查，而不是迳行变更。这种观点认为，行政许可法第十二条将“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”作为行政许可事项，因而股权变更登记属于行政许可行为。行政许可的要素之一为行政机关对申请事项的实体审查，既然股权变更登记为行政许可行为，该类变更只能由工商部门进行审查批准，而不能由司法机关以裁判文书的形式要求工商部门变更。基于以上观点，个别地方工商部门对于人民法院的股权变更协助要求，未按照《关于<工商行政管理机关对人民法院的协助执行通知书是否负有审核责任的请示>的批复》的要求予以迳行变更，而是先予实体审查。

　　这里就必须研究行政许可与行政确认的问题。行政许可系指特定行政主体依行政相对人之申请，依法赋予行政相对人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的要式具体行政行为。立法概念上，行政许可法第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”行政部门对属于行政许可登记事项的审查应采用实体审查，即不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于行政许可事项，基于司法部门与行政部门的职能分工，司法部门不能代替行政部门作出许可。例如药品制造权、墓地建设权等，虽属财产权，但均需经行政部门审查批准后方可转让，人民法院不能通过生效裁判文书或者协助执行通知书要求行政部门迳行变更。实践中，部分地方法院在执行程序中以裁定、协助执行通知书的方式，要求行政部门对本属行政许可事项的财产权利予以变更，极为不当。如确需作为财产权利变更，应当由人民法院作出协助执行通知书，请求行政部门批准变更为妥，而不能迳行要求变更。公司设立及相应的注销，属于拟制或消灭法人资格，关系重大，公司设立、注销登记属设权登记，我国公司法对此仍坚持核准主义，必须由公司申请并经过工商部门的实体审查，行政许可法第十二条第（五）项也将“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”作为行政许可事项，因此，人民法院不能代替行政机关进行审查批准，即不能在裁判文书或者通过协助执行通知书中判令、要求设立、注销某公司。

　　行政确认目前尚没有立法概念，学理一般认为，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为，如身份证登记、户口登记等，与执行程序另一广泛相关的行政确认事项即是房屋产权登记。行政确认事项，由于系对事实和现存法律关系加以证明，不会产生权利义务从无到有或从有到无的法律效果，行政部门仅作程序审查，即仅对申请材料的形式要件进行审查，仅限于审查其材料是否齐全，是否符合法定形式。只要程序要件符合要求，行政部门必须予以确认登记。对于行政确认事项，人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书即是行政部门作出确认登记的依据，人民法院要求协助执行，行政部门应当迳行变更。例如房屋产权协助变更，房地产管理机关即是按照协助通知书而迳行变更，而不作实体审查。我们必须认识到，公司设立后的股权变更登记，与公司设立、注销登记在性质上是不同的。公司设立、注销登记属设权登记，而股权变更登记属于证权登记。工商变更登记仅仅是股权变更的对抗要件，公司股东名册变更方系股权变更的生效要件。工商部门对股权变更的登记，只不过是对股权变更事实的确认，使股权变更产生公示公信的对抗效力，其本身并无创设股权的效力。因而，目前工商部门对股权变更登记遵循严格准则主义，只要材料完备，工商部门只进行程序性审查而迳行登记，我们也可以将其定性为备案。通过以上分析，股权的工商变更登记，属于典型的行政确认而不是行政许可。对于行政许可法第十二条第（五）项的适用，应当仅仅限缩在公司设立以及相应的注销，而不能扩大到公司设立后的股权变更。综上，人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书即是工商部门作出股权变更登记的依据，人民法院要求协助执行，工商部门应当迳行变更，不能以需要实体审查为由拒绝或推延。

　　二、工商部门协助变更股权，是否需要被执行人所在公司提交申请文件

　　关于股权的协助变更，国家工商行政管理局于1999年5月作出（工商企字[1999]第143号）《关于协助人民法院执行冻结或强制转让股权问题的答复》（以下简称《答复》）：“人民法院要求工商部门协助变更股权，受让股权的债权人或第三人，取得股东的合法地位。工商行政管理机关应当书面通知公司限期办理变更登记手续。申请变更登记，应提交法定代表人签署的申请书、新股东的决议、修改后的章程、新董事会决议等。公司逾期拒不办理变更登记的，依照相关规定给予行政处罚。”该文件可以理解为：对于人民法院的股权协助变更要求，工商部门不是迳行变更，而是要求公司自行申请变更，再通过行政处罚手段来威慑公司的拒不申请。由于上述文件现行有效，实践中常出现工商部门要求被执行人所在公司提交申请文件，公司拒不提交或以其他非适当理由不予配合，人民法院的协助执行因而不能实现。

　　通常情况下，股权的变更登记基于公司自行申请而提起，即依申请主义。公司登记管理条例第二十六条、第二十七条也规定公司申请变更登记时，应当提交变更登记申请书、变更决议或者决定、前置审批等文件。但是，人民法院要求协助变更股权，与公司自行申请变更股权的法理基础完全不同。由于通常情况下的股权变更登记，基于公司股权的内部、外部转让协议，性质为私权行为的行政确认，需要进行必要的程序审查，应当要求公司出具申请材料。人民法院的股权变更协助登记，或是基于直接指向股权本身的生效判决，或是基于对股权予以处分的执行裁定、协助执行通知，均系司法对私权的最终判定，按照民事诉讼法第二百五十一条的规定，任何行政部门在没有法律除外规定的情形下应当无条件执行，不能以部门规章、批复答复增设公司申请等前置条件。

　　笔者推测，《答复》的逻辑也许是先由人民法院要求被执行人所在公司在股东名册、公司章程上进行股权变更，由新股东参与公司决议、公司章程的形成后，再行报送变更新股东的申请材料。需要理清思路的是，执行程序中的股权变更，均系被执行人拒不履行，人民法院要求被执行人所在公司变更股权，因被执行人系公司原股东，公司意思往往受被执行人左右，实践中较难取得公司的有效配合，而先在工商部门进行变更登记，既使新股东取得股权的公示效力，又可以威慑被执行人所在公司尽早作出内部变更。综上，人民法院要求协助变更股权，工商部门无需要求公司提交书面申请材料，而应当按照民事诉讼法第二百五十一条的规定迳行进行股权变更登记。《答复》的有关规定，亟待修改取消。

　　三、2013年公司法注册资本制度修改后，工商部门是否继续协助变更股权

　　2013年公司法对工商部门的资本登记内容进行简化，虽然延续了2005年公司法确立的股东名称设立时及变更的工商登记，但取消了股东出资额的设立登记与变更登记。

　　2013年公司法实施之后，对于股权的协助变更，于工商部门层面，已产生不同的认识，大致在于：其一，股东基于出资额取得股权，股东认缴和实缴的出资额已不是工商登记事项，相应的，股权便不是工商部门登记事项。基于该认识，2014年公司登记管理条例已将2005年公司登记管理条例第三十五条“有限责任公司股东转让股权的，应当申请变更登记”修改为“有限责任公司变更股东的，应当申请变更登记”，由于不再登记股权，工商部门就不再具有协助变更股权义务。其二，股权的比例由出资额确定，工商部门已不登记出资额，即已不登记股权比例，就无法对相应比例股权予以协助变更。

　　其实，2013公司法对资本制度修改后，股权协助变更仍属于工商部门职责，与之前并无根本不同。其一，即使2013公司法作出相关修改，股权仍然属于工商部门登记范畴。股权是一个复杂的概念，公司法将其定义为“股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利”，理论上将其定义为“股东基于其股东身份和地位而享有从公司获取经济利益并参与公司经营管理的权利。”[2]当然，向公司出资是股东具有股权的必要条件，但是，不能因此推导出“出资额”就是“股权”，不登记“出资额”就是不登记“股权”。按照2013公司法的注册资本认缴制，股东在公司设立时即使未实际缴纳任何出资，其依公司章程仍然具有股权。股权的内容是一个权利束，包含股利分配请求权、剩余财产分配请求权等自益权，也包含表决权、知情权等共益权。但是，股权的核心在于股东资格，自益权、共益权的享有，一切都以具有股东身份和地位为前提条件，实践中的股权确认类纠纷，首要的诉请无非是要确认股东资格，广泛使用的“股权确认纠纷”其实在最高法院《民事案件案由规定》也表述为“股东资格确认纠纷”。2013公司法后，工商部门所延续的股东名称初始及变更登记，就是股东资格的登记，不再登记股东出资额不等于不再登记股权，在这个意义上，该登记仍是之前的“股权登记”。其二，工商部门通过企业信用信息公示系统进行登记，仍然可以实现对相应比例股权的强制变更。2013公司法取消公司出资额登记，工商部门已不再登记公司实收资本及股东出资额，即已不登记以出资比例为主要参照的股权比例[3]，确实削弱了行政部门对股权的监管，也影响到了人民法院对相应比例股权的执行。为落实国务院《注册资本登记制度改革方案》中对市场主体“宽进严出”的要求，在放宽注册资本准入条件的同时，强化企业信用约束机制，国务院常务会议于2014年7月审议通过了《企业信息公示暂行条例》，文件已经明确要求公司应当将认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式在企业信用信息公示系统上予以公布。我们可以认为，2013公司法注册资本制度修改对债权人保护产生不利影响后，国家希冀通过企业信用信息公示系统予以弥补，人民法院对于股权的执行，要更多的利用企业信用信息公示系统来实现。在技术层面，工商部门完全可以在企业信用信息公示系统上建立“司法协助”栏目，对人民法院要求协助执行的股权份额专项登记，一经登记发布，相应比例股权的强制变更即可以产生公示公信效力：如为全部变更，工商部门应当按照人民法院的协助执行要求迳行在企业信用信息公示系统上将被执行人名称变更登记为申请执行人、第三人；如为部分变更，工商部门按照人民法院的协助执行要求增加申请执行人、第三人为公司新股东，并对企业信用信息公示系统中的股权比例予以变更。以上仅是一个初步设想，我们不能否认，2013公司法修改后，人民法院要求协助变更股权，确实给工商部门的常态工作规则带来影响，《企业信息公示暂行条例》目前尚未规定人民法院协助执行问题，如何操作，都还需要最高法院与国家工商行政管理总局在技术细节上进一步协调。

　　四、人民法院要求协助变更特殊有限责任公司股权，是否需经前置审批程序。

　　外商投资及银行、证券、保险等金融类有限责任公司，一般称之为特殊有限责任公司。由于特殊有限责任公司股权变更或关乎国家产业结构安全，或关乎国家金融秩序稳定，相关法律法规对特殊有限责任公司的股权变更规定了前置审批程序。相关的法律法规是：《中外合作经营企业法》第十条“中外合作者的一方转让其在合作企业合同中的全部或者部分权利、义务的，必须经他方同意，并报审查批准机关批准。”《中外合资经营企业法实施条例》第二十条“合营一方向第三者转让其全部或者部分股权的，须经合营他方同意，并报审批机构批准，向登记管理机构办理变更登记手续。”《外资企业法实施细则》第二十二条“外资企业注册资本的增加、转让，须经审批机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续。”《商业银行法》第二十四条“商业银行变更持有资本总额或者股份总额百分之五以上的股东，应当经国务院银行业监督管理机构批准。”《证券法》第一百二十九条“证券公司变更持有百分之五以上股权的股东、实际控制人，必须经国务院证券监督管理机构批准。” 保险法第八十四条“保险公司变更出资额占有限责任公司资本总额百分之五以上的股东，或者变更持有股份有限公司股份百分之五以上的股东，应当经保险监督管理机构批准。”

　　因特殊有限责任公司股权变更具有前置审批程序，工商部门对于该类公司股权的变更登记，要求具备相关行政部门的审批文件。人民法院执行程序中对于特殊有限责任公司的股权变更，是否仍需经过以上行政部门的前置审批？有一种观点认为，人民法院作出生效裁判文书或者协助执行通知书时，已代替相关行政部门对股权变更的适法性问题进行了审查，无需相关行政部门再行审查，工商部门对于人民法院的协助执行，不应要求提供审批文件，而是迳行变更；即使需要提供审批文件，人民法院可以要求相关行政部门协助执行，相关行政部门应当比照工商部门对于普通有限责任公司股权的协助执行，不进行实体审查，迳行作出批准文件。

　　该种观点是不正确的。这里又涉及到行政许可与行政确认的问题。如前论述，股权的工商变更登记属于行政确认，人民法院作出协助执行通知书，工商部门必须予以变更，而不能以须进行实体审查而拒绝或推延变更。而特殊有限责任公司股权变更的前置审批，由于涉及《行政许可法》第十二条第一项“国家安全、公共安全、经济宏观调控等事项”，必须由相关行政部门进行前置实体审查，属于典型的行政许可。例如外商投资公司的股权变更，商务部门要对投资者资格和产业政策要求进行实体审查，如依照《外商投资产业指导目录》，不允许外商独资经营的产业，股权变更不得导致外国投资者持有企业的全部股权；再如需由国有资产占控股或主导地位的产业，股权变更不得导致外国投资者或非中国国有企业占控股或主导地位。人民法院与行政部门职能定位不同，对于行政许可事项，不能代替为之，因此，人民法院在要求工商部门协助变更特殊有限责任公司股权之前，必须要经过商务部门及银监部门、证监部门、保监部门的前置审批。

　　我们可以对执行程序中的特殊有限责任公司股权变更的前置审批具体规则进行设计。首先，人民法院在诉讼程序中作出特殊有限责任公司股权转让、股权确认等以股权为诉讼争议标的的判决之前，应当发函征询行政部门意见，由行政部门按照投资者资格和产业政策要求进行审查并作出批准文件。如取得同意，人民法院方可作出判决；如未取得同意，人民法院应当对当事人释明后调整判决内容。其次，人民法院在执行程序中对特殊有限责任公司股权予以强制变更，如审判部门未在诉讼阶段取得行政部门的批准文件，人民法院应当发函征询行政部门的意见，由于执行程序中权利人对股权的受让已得到生效裁判文书所确认，也可由股权受让人自行申请取得行政部门的批准文件。

　　这里还有一个问题，特殊有限责任公司股权变更的前置审批，一般情况下是由公司自行递交申请，与普通有限责任公司的工商变更登记存在的问题类似，特殊有限责任公司的前置审批，如系执行程序中的协助变更，是否仍需要公司的申请文件。对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局曾联合下发［1997］外经贸法发第267号《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》，该规定第九条要求公司股权在股东内部协议转让及协议转让于外部第三人时，需要变更股权的，公司应向商务部门报送修改后的公司章程、董事会决议等申请材料。金融公司的股权变更也有类似申请文件要求。从目前的情况看，执行程序中股权变更的前置审批，部分地方行政部门仍然要求人民法院或股权受让人提交上述申请文件，否则不予审批。《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条以及金融公司类似规定关于公司报送股权变更相关申请文件的规定，基于公司股权内部、外部协议转让情形。当事人于执行程序中申请取得批准文件与上述情形截然不同。一是股权变更的依据为生效裁判文书、协助执行通知书，而并非转让协议；二是原股权持有者即被执行人，基本不可能配合出具相关申请文件。在此情形下，行政部门无需要求当事人报送申请文件，而应当依照相关实体审查方面的法律法规，迳行审查批准。

　　五、人民法院对于工商部门拒不履行股权协议变更要求的处理程序

　　对于工商部门拒不履行协助执行要求，目前有两种程序可以选择：

　　一是由人民法院执行部门追加行政部门为被执行人，由行政部门向申请执行人承担责任。该种处理程序参照的法律依据是《人民法院关于执行工作若干问题的规定》第56条“有关企业收到人民法院发出的协助冻结通知后，擅自向被执行人支付股息或红利，或擅自为被执行人办理已冻结股权的转移手续，造成已转移的财产无法追回的，应当在所支付的股息或红利或转移的股权价值范围内向申请执行人承担责任。”该种程序的一般适用情形是，工商部门拒绝或推延协助变更，此时善意第三人协议受让被执行人所持股权，工商部门却为其办理变更登记，善意第三人因而可依登记记载对抗人民法院。此情形下，可以认定工商部门收到人民法院协助变更通知后，拒不履行协助变更要求，人民法院执行行为所指向的股权已被被执行人处分，工商部门应当在转移的股权价值范围内向申请执行人承担责任。这里需要说明是，该种处理程序目前仅能“参照”《人民法院关于执行工作若干问题的规定》第56条，而不能直接“根据”。其一，《人民法院关于执行工作若干问题的规定》于1998年制定，遵循1993公司法的股权转让规则，仅将“有关企业”作为股权协助执行单位，未将工商部门规定其中，这与当时的立法一致。2005《公司法》新增股权变更工商登记，工商部门与“有关企业”同属股权协助执行单位。虽然《人民法院关于执行工作若干问题的规定》尚未修改，但在拒不履行协助义务的后果上，工商部门与公司、企业并无根本不同，因而可以将第56条的适用对象扩展到工商部门。其二，该条规定的适用前提是“收到协助冻结通知”，但是，工商部门收到协助变更通知后，当然已经明确知晓人民法院对案涉股权具有控制并将处分的意思，工商部门此时为被执行人办理股权变更，应当承担与收到协助冻结通知后擅自变更相同的法律后果。

　　二是人民法院按照妨害执行行为对工商部门予以司法制裁。工商部门拒不履行股权协助变更，即已构成民事诉讼法第一百一十四条第一款第（三）项的妨害执行行为即“有关单位拒不协助办理有关财产权证照转移手续”。人民法院可以责令工商部门履行，并可以采取以下制裁措施：其一，对工商部门罚款；其二，对工商部门主要负责人或者直接责任人员罚款，仍不履行的可以拘留；其三，向监察等机关提出纪律处分的司法建议。

　　关于当事人能否就工商部门拒不履行股权协助变更义务，提起行政诉讼的问题，目前最高法院持否定意见。按照最高法院2013年7月29日作出的[2012]行他字第17号《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》，工商部门拒不履行协助义务的，当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但是，按照该答复意见，当事人如认为工商部门不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。

    作者：张元  来源：知网（网站）